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《東莞市住房和城鄉建設局關(guān)于進(jìn)一步加強全市房屋市政工程發(fā)承包行為管理的通知》政策解讀
為進(jìn)一步規范我市房屋市政工程發(fā)包與承包行為，保證工程質(zhì)量和施工安全，有效遏制違法發(fā)包、轉包、違法分包及掛靠違法行為，維護建筑市場(chǎng)秩序和參建方合法權益，根據《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招標投標法》《建設工程質(zhì)量管理條例》《房屋建筑和市政基礎設施工程施工分包管理辦法》《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認定查處管理辦法》（建市規〔2019〕1號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《認定查處辦法》）等法律、法規、規章及文件規定，我局印發(fā)了《東莞市住房和城鄉建設局關(guān)于進(jìn)一步加強全市房屋市政工程發(fā)承包行為管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），自2023年5月1日起施行，有效期至2028年4月30日。為保障《通知》相關(guān)措施落地實(shí)施，現就有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行政策解讀。
一、起草背景及思路
2022年4月，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì )《關(guān)于進(jìn)一步強化安全生產(chǎn)責任落實(shí)堅決防范遏制重特大事故的若干措施》第八條規定：嚴厲查處違法分包轉包和掛靠資質(zhì)行為。嚴肅查處建筑施工、礦山、化工等高危行業(yè)領(lǐng)域違法分包轉包行為，嚴肅追究發(fā)包方、承包方相應法律責任。嚴格資質(zhì)管理，堅持“誰(shuí)的資質(zhì)誰(shuí)負責、掛誰(shuí)的牌子誰(shuí)負責”，對發(fā)生生產(chǎn)安全事故的嚴格追究資質(zhì)方的責任，遏制出借資質(zhì)、無(wú)序擴張。國有企業(yè)特別是中央企業(yè)要發(fā)揮表率作用，企業(yè)集團總部要建強安全生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)管理團隊，加強對下屬企業(yè)安全生產(chǎn)的指導、監督、考核和獎懲，不具備條件的不得盲目承接相關(guān)業(yè)務(wù)，并加強對分包單位等關(guān)聯(lián)單位安全生產(chǎn)的指導、監督，實(shí)行安全生產(chǎn)的統一管理；對違法分包轉包的行為，通報其上級主管部門(mén)及紀檢監察部門(mén)，并依規依紀依法追究相關(guān)人員責任?！锻ㄖ窂臇|莞實(shí)際出發(fā)，以目標管理、過(guò)程監管、問(wèn)題矛盾為導向，多管齊下，推行精細化管理，增強時(shí)效性和可操作性，探索管理措施創(chuàng )新。堅持目標導向，緊扣遏制違法違規行為、保障工程質(zhì)量安全、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境三大主要目標，明確各參建單位主體責任，依法規范各建設主體行為，健全工程監管體系；堅持過(guò)程監管，抓住制定招標文件、簽訂承包合同、施工現場(chǎng)管理等關(guān)鍵環(huán)節，尋找完善監管體系的突破點(diǎn)，提升建設工程標后監管效能；堅持問(wèn)題導向，從源頭上尋找解決對策和方法，同時(shí)加大行政監督檢查以及責任追究執行力度，治理行業(yè)亂象，營(yíng)造健康有序的建筑市場(chǎng)環(huán)境。
二、主要內容解讀
（一）明確各方責任?！锻ㄖ穼ㄔO單位、承包單位、分包單位、監理單位四方主體責任進(jìn)行了具體明確，一是明確建設單位責任，建設單位必須依法發(fā)包工程，加強合同訂立階段發(fā)承包管理，逐漸建立發(fā)承包信息告示牌制度，強化施工階段發(fā)承包管理，積極舉報違法行為，強化限額以下工程管理。二是明確承包單位責任，承包單位必須依法分包工程，自行完成建設工程主體結構或關(guān)鍵性工作的施工；組建項目管理機構，配備項目負責人等相應管理人員，規范管理人員管理，落實(shí)管理人員職責，嚴格到崗履責；規范分包單位管理，經(jīng)登記的分包單位才能進(jìn)入施工現場(chǎng)施工，強化對分包單位管理；規范材料設備采購和資金流水管理，建立管理臺賬，以備檢查。三是明確分包單位管理，分包單位必須在資質(zhì)范圍內依法承接工程；組建項目管理機構，配備相應管理人員，嚴格到崗履責；加強施工班組管理，建立動(dòng)態(tài)施工班組管理臺賬，應與工人簽訂勞務(wù)合同或用工協(xié)議后，并對工人進(jìn)行用工實(shí)名登記后，才能允許其進(jìn)場(chǎng)施工。四是明確監理單位責任，監理單位必須依法承接監理工程；建立項目監理機構，明確監理單位管理人員責任，嚴格履行管理；加強現場(chǎng)巡視，積極舉報巡視過(guò)程發(fā)現的違法行為。
（二）加大違法違規處理力度。一是嚴格承包單位、監理單位管理人員履職管理，依據《東莞市房屋建筑與市政基礎設施工程項目管理人員到崗履職工作方案》（東建質(zhì)安〔2021〕19號）有關(guān)規定處理。二是實(shí)行信用懲戒，對承包單位未按要求建立分包信息、資金、材料管理臺賬、存在發(fā)承包違法行為和監理單位存在監管不到位，隱瞞、包庇建設單位、施工單位違法發(fā)承包等行為的，實(shí)行信用懲戒。三是嚴格執行“一案雙查”機制，對因違法發(fā)包、轉包、違法分包、掛靠、拖欠工程款等導致的拖欠農民工工資的，或發(fā)生質(zhì)量安全事故的，或安全文明施工管理不到位的，嚴格執行“一案雙查”機制，既要依法查處拖欠農民工工資問(wèn)題，又要嚴厲查處發(fā)承包違法行為。四是依據《建設工程質(zhì)量管理條例》、《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認定查處管理辦法》（建市規〔2019〕1號），從嚴從重查處違法行為。五是對認定有轉包、違法分包、掛靠等違法行為的施工單位，依法限制其參加工程投標活動(dòng)、承攬新的工程項目。六是對認定有轉包、違法分包、掛靠等違法行為的施工單位，依法重新核查企業(yè)資質(zhì)。七是對全部或部分使用國有資金的項目，建設單位被認定有違法發(fā)包行為的，移送其上級主管部門(mén)及紀檢監察部門(mén)。八是通過(guò)信用中國（東莞）平臺，曝光企業(yè)違法違規行為。
（三）強化監管措施。一是落實(shí)屬地責任。按屬地管理原則，建立網(wǎng)格化監管體系，進(jìn)行常態(tài)化監管。二是強化限額以下工程監管。各園區（鎮街）住房城鄉建設主管部門(mén)指導各村（社區）按照《東莞市進(jìn)一步加強限額以下房屋建筑和市政工程安全隱患整治工作方案》（東建質(zhì)安〔2022〕11號）加強小型房建工程、建筑室內外裝飾裝修工程和房屋修繕加固工程、污水處理工程、零星工程、自建房等限額以下工程管理。三是落實(shí)“一案雙查”工作機制。對符合“一案雙查”的，開(kāi)展調查取證，及時(shí)收集證據，形成證據鏈條，及時(shí)查處。四是強化日常監管和專(zhuān)項整治。建立常態(tài)化檢查清單，明確檢查內容，發(fā)現涉嫌違法，及時(shí)查處。五是加強發(fā)承包行為信息化管理。加強發(fā)承包行為信息化監管，建立發(fā)承包數據模塊，強化數據信息安全管理，保證數據安全。
（四）加強信息公開(kāi)公示。一是強化發(fā)承包信息采集及公開(kāi)。依托市實(shí)名制管理平臺建立發(fā)承包數據庫，并在官方網(wǎng)站設立發(fā)承包信息專(zhuān)欄，向社會(huì )公開(kāi)項目發(fā)承包信息，接受社會(huì )監督。二是曝光違法典型案例。對于已作出行政處罰的發(fā)承包違法行為典型案例，通過(guò)官方網(wǎng)站、微信公眾號等渠道曝光相關(guān)信息。三是暢通舉報熱線(xiàn)。暢通發(fā)承包違法行為投訴舉報途徑，鼓勵項目從業(yè)人員、社會(huì )群眾舉報發(fā)承包違法行為。
（五）強化執法能力建設。一是充實(shí)基層執法力量。屬地住房城鄉建設主管部門(mén)應配備不少于2名行政執法人員，負責項目的檢查、復查、抽查、核查、調查等工作。二是加強執法培訓。通過(guò)指引、培訓、執法觀(guān)摩、案件協(xié)辦等，加強對市、園區（鎮街）兩級執法人員業(yè)務(wù)能力的培訓，提高執法人員業(yè)務(wù)能力。三是強化參建方法律培訓，屬地住房城鄉建設主管部門(mén)應對各項目參建方開(kāi)展建筑市場(chǎng)行為有關(guān)法律培訓，增強參建方主要管理人員的法律意識。
三、政策預期效果和影響
《通知》致力于構建一套契合東莞實(shí)際、行之有效的監管模式和體系，相關(guān)措施落實(shí)后預計主要將達到以下幾方面效果和影響。一是通過(guò)壓實(shí)參建各方主體責任，落實(shí)合同履約管理，遏制轉包違法分包掛靠等違法行為，確保建設資金落到實(shí)處，保障建設工程質(zhì)量以及施工安全。二是有利于進(jìn)一步減少勞資糾紛、拖欠工程款、拖欠農民工工資等現象，推進(jìn)和諧勞動(dòng)關(guān)系的形成。三是弘揚契約精神，以企業(yè)誠信帶動(dòng)社會(huì )誠信建設，進(jìn)一步優(yōu)化我市營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
東莞市住房和城鄉建設局
2023年4月4日
原文閱讀：《東莞市住房和城鄉建設局關(guān)于進(jìn)一步加強全市房屋市政工程發(fā)承包行為管理的通知》政策解讀